10個詞彙看世界﹕民主大國失靈 急尋藥方
01-09-2014

【明報專訊】民主衰退中,除新興民主國陷困境外,歐美成熟民主政體亦受挑戰。2008年金融海嘯後,歐美政府財政及治理問題無所遁形。財政債務問題遲遲未能解決之餘,管治亦僵化,國民頓對政府失信心。25年前宣告歷史終結的美國學者福山更警告,美國正在腐朽,除非有一場外來震盪,否則沒法擺脫。

史丹福大學教授戴雅門(Larry Diamond)在2008年已警告,全球民主國家急需改善治理,以顯示民主制度的確是目前最優秀的政治制度,否則「民主衰退」有可能進一步成為「民主蕭條」。已故民主理論大師道爾(Robert Dahl)曾稱:「民主政體的關鍵特徵,在於政府視公民為政治上平等的個體,並持續回應公民的意願。」若以此為衡量民主成敗的標準,現實中恐怕沒有多少國家達標。

專家促改善治理 免陷民主蕭條

部分經歷過反極權洗禮的政治領袖甚至反其道而行。上世紀80年代反共學生領袖、現任匈牙利總理奧爾班(Viktor Orban)今年4月連任後加緊集權,7月更公然表示要終止匈牙利的自由民主政體,宣稱2008年金融海嘯已證明自由民主國家沒有競爭力。他把中國、俄羅斯和土耳其視作「成功國家」的楷模,指出它們「沒有一個是自由的,部分更連民主也談不上」。

匈牙利總理﹕民主乏競爭力

奧爾班提出自由民主政體欠缺競爭力的背景是歐美民主國家受制於龐大的債務問題,卻苦無板斧,管治能力未獲社會認同。以美國為例,黨爭令政策革新舉步維艱,無論是醫保法案還是提高國債上限,均因國會山莊敵我分明的氛圍而受拖延,更一度引發政府停擺危機。拖宕多時的移民改革法案被擋在眾議院外,奧巴馬上周末決定將推行計劃押後至11月國會中期選舉之後。政治僵局亦影響美國外交。根據蓋洛普民調,美國人對聯邦政府行政、立法及司法的信心近年均下降,對國會的信心僅得7%,雖然對司法機關的信心仍然是三者最高,但亦跌至新低(見圖)。

利益集團黨爭 改革難行

福山仍然相信自由民主政體是目前最好的政治理念,像中國這樣的威權主義只是外強中乾,但他認為,西方的民主制度也有不少問題,急需克服以回應挑戰。他在最新一期《外交事務》發表名為America in Decay的文章,詳述美國政府失靈的原因。「政治腐朽」(Political Decay)是已故政治學大師亨廷頓(Samuel Huntington)提出的觀念,指的是政治機制無法因應形勢變化,通常是因為政治人物腦袋僵化,也可能因為有權勢的精英為保利益而阻止變革。福山認為,任何政治制度也會腐朽,但民主制度理論上設有自我修正機制,可以改革,但弔詭之處是這種體制亦造就利益集團可以名正言順阻礙改革,令政府難以實現改革。

自由民主政體講求三權分立,跟英國制度相比,美國制度特別強調制衡,司法權力膨脹。政府部分功能在歐洲國家由行政官僚負責,在美國,這個責任落在法官及民選代表身上,福山認為,其結果是導致決策緩慢,法律架構架牀疊屋、執行亦不一致。官僚無法像歐洲和日本官僚般發揮作用,保持政府運作。

另一方面,美國利益集團雖然無法直接賄賂議員,卻透過其他途徑去影響議員,對國會施加不成比例的影響力。這兩者都動搖國民對政府的信心,也造成惡性循環。出於對行政機關的不信任,國民要求更多制衡,結果導致政府更加沒法有效率地運作。

學者﹕美民主變「否決政體」

福山稱,兩黨兩極化碰上美式制衡制度,形成「否決政體」(Vetocracy),令美國政制弊端難以改正。改革有兩大障礙,一是政治上的,雖然體制中人很多都知道體制失靈,但基於切身利益,維持現狀較有利;第二大障礙是思想層次上的,美國通過擴充民主參與和透明度來試圖改善政府架構,但這亦令有組織的利益集團施加更大的影響力。福山坦言,最明顯的解決方法是撤回這類民主化,「但沒有人敢聲言美國需要減少參與和透明度」。正因為這兩大障礙,福山對美國政治改革感悲觀,相信要直至出現外在震盪,才會迫使美國改革。

明報國際組

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