10個詞彙看世界﹕「失敗國」難過重建關
01-09-2014

【明報專訊】長期衰困或陷入內亂的國家古往今來並不罕見,但直至近20年才被學術界與媒體冠以「失敗國家」的稱呼。這個概念得以成氣候,與國際政治環境以至美國外交政策的變化息息相關。美國曾把協助失敗國家走出困局作為安全戰略重心,不過在經歷阿富汗和伊拉克兩場成效惹疑的戰爭後,華府認識到國家重建是非常艱難的任務,開始思考失敗國家是否值得繼續成為國家安全焦點。

「失敗國家」(failed state)概念成形可追溯至冷戰結束後。美國國家戰爭學院國家安全戰略學教授馬薩爾(Michael J. Mazarr)本年初在《外交事務》撰文指出,美國反思在沒有蘇聯威脅的世界如何自處,逐漸認定各國相連的全球化世界中,任何弱國的混亂和暴力都可能危及華府利益,奠定美國後來插手「失敗國家」的基礎。

九一一後推動美戰略轉向

2001年的九一一恐襲揭示阿富汗這種失敗國家「典範」恰是威脅美國的蓋達藏身之所,美國政壇對戰略轉向的最後猶豫隨之掃清。時任總統小布殊翌年在國家安全戰略大綱上更稱:「美國如今受到征服性國家(conquering states)的威脅比失敗中的國家要少。」

失敗國家自此廣受重視,美國智庫「和平基金會」(FFP)與著名期刊《外交政策》2005年起更每年公布「失敗國家指數」。不過馬薩爾提醒,美國政壇內部對這個概念的關注點亦有分歧:保守派側重國家安全和反恐,自由派則添上人道關注。

時移世易,學術界如今已在重新審視「失敗國家」概念。首先,從國安戰略角度看,失敗國家與反恐等國安焦點的關係或被高估。美國智庫外交關係協會(CFR)國際體制及全球管治項目總監柏特里克(Stewart Patrick)2011年在著作Weak Links中直指,失敗國家對全球的威脅有所誇大,他從恐怖主義、跨國犯罪、大殺傷力武器、流行傳染病以至能源安全等角度分析,認為僅有少數全球性威脅源於失敗國家,反而完全談不上「失敗」的發展中國家才是華府禍根。

馬薩爾認同柏氏觀點,指出失敗國家指數2013年最高20位之中只有阿富汗、伊拉克和巴基斯坦等寥寥數國真正為美國帶來地緣政治風險。他又表示,以反恐為例,最具威脅的恐怖分子多數是沙特阿拉伯和英國等較強國家的中產階層,而非失敗國家的貧窮平民。

伊拉克重建受挫 引發反思

其次,從人道主義角度看,重建失敗國家十數年來成效成疑。專門研究失敗國家的約翰霍普金斯大學學者卡普蘭(Seth D. Kaplan)向本報指出:「如果說過去十數年美國學到什麼教訓,那就是『國家重建』在一個教派衝突和社會分裂嚴重的國度是一件非常、非常困難的事。」

馬薩爾亦表示,國家重建的困難如今已廣受認同,其過程又長又難又昂貴,能否成功取決於對混亂暴力局面作出無時間限制的承諾,深陷預算緊縮的華府卻難持久作出援助。馬薩爾甚至認為,華府對國家重建的「着魔」扭曲了自身全球政治定位和主要目標的觀念。加拿大麥基爾大學政治科學系教授保羅(T. V. Paul)反駁指出,美國在伊拉克和阿富汗國家重建上犯下的錯誤,其實在於投放資金主要用於軍事行動,卻少有用於發展,結果反令弱國弱上加弱。

擺脫失敗成本高 難爭支持

極端伊斯蘭武裝「伊拉克及黎凡特伊斯蘭國」(ISIS)今年冒起,正好為上述關於失敗國家的討論下了最佳註腳。ISIS目前肆虐的伊拉克和敘利亞,都是會掀動地緣政治局勢的少數失敗國家(今年在FFP指數排13和15位)。以伊拉克為例,不少分析直指美軍佔領期間國家重建不力,才種下今日禍根。儘管不無國安顧慮,但美國難得撤走地面駐軍後,始終抗拒重返戰場。《紐約時報》日前引述白官官員指,白宮相信,與地方力量合作及以空襲刺殺ISIS領袖,足可令美國毋須透過佔領土地或參與「昂貴的國家重建」,便可摧毁極端組織。不過,輿論對此想法充滿質疑。

華府面對ISIS的艱難抉擇,正好折射出本身因政治需要而生的失敗國家概念,為何近年受到質疑。有效的國家重建固然可助消除失敗國家以至其衍生的恐怖主義等國安問題,但卡普蘭直言,要重建阿富汗和伊拉克之類的國家,需要投放大量兵力、金錢和時間,美國顯然負擔不起,亦難以凝聚國內支持,「有什麼選民會投票支持國家送錢到外國的政客?不會有太多人」。

明報國際組

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